Vise omtanke og sette mennesket i sentrum når vi erverver grunn

 

NILF

Som en oppfølging til mulighetstudien, revitalisere støyutsatt landbruk som NIBIO  Norsk Institutt for Bioøkonomi (tidligere NILF) har Ivar F Pettersen laget en rapport der han går inn i forskjellige problemstillinger mellom utbygger ( Forsvarsbygg) og enkeltmennesket som eksempelvis må flytte fra sin eiendom. Rapporten er laget på oppdrag fra Ørland Kommune.

Under finner du sammendraget fra rapporten, og du kan lese hele rapporten her

Nibio rapport des 2015

 

SAMMENDRAG
Samhandlingen mellom statlige tiltakshavere i store utbyggingsprosjekter og lokalsamfunn med grunneiere inneholder en kompleks blanding av rettsregler, skjønn, tilfeldig og planlagt kommunikasjon og rolleforståelse. Alt fra anvendelse av rettsregler til imøtekommelse av behov for faglig og juridisk bistand til grunneiere, krever skjønn, samtidig som kommunikasjon og rolleforståelse påvirker muligheten for å utvikle gode, tillitsvekkende løsninger. Skjønn og vurdering er videre et resultat av underliggende verdier og holdninger, dvs. av etikk. Skjønnsutøvelse berører viktige interesser og må forvente å vekke strid.
I etterkant av Gardermoen prosjektet ble samhandlingen mellom offentlig tiltakshaver og grunneiere evaluert. Det var betydelig uro for at flere sider ved prosessen ikke ble tilfredsstillende ivaretatt. Resultatet var økt bevissthet om etikkens betydning for samhandlingen. Regjeringen ble bedt om å følge opp evalueringen og Samferdselsdepartementet fikk utarbeidet etiske retningslinjer for hvordan statlige tiltakshavere skulle opptre ved grunnerverv.

Dette notatet drøfter sannsynligheten for at den statlige tiltakshaveren på Ørland, Forsvarsbygg, opptrer annerledes enn andre statlige etater i samhandlingen med grunneiere i forbindelse med etableringen av hovedkampflybasen på Ørland. Konklusjonen er at det er stor mulighet for ulik praksis. Men det er også meget stor sannsynlig for at praksis varierer både mellom prosjekter innenfor én og samme etat, og mellom etater. Grunnen er at det finnes lite systematisk kunnskap om hvordan etiske retningslinjer praktiseres. Det er derfor i dette arbeidet ikke noe grunnlag for å bedømme Forsvarsbyggs atferd på bakgrunn av en bestemt praksis f.eks. i forbindelse med Gardermoprosjektet eller veietatens store utbyggingsprosjekter.
Det er imidlertid rommet for variasjon som virker overraskende. Rommet for variasjon kan oppsummeres i noen hovedpunkter:

 Ulike prosessperspektiv: Notatet argumenterer for at samspillet mellom grunneiere og grunnerverver formes allerede i prosjektutviklingsfasen, og både utbyggingsfasen og oppfølgingen etter ferdig utbygging kan sannsynligvis ha stor betydning for hvordan berørte grunneiere kan ivareta sine interesser. Det er vanskelig å se at etiske retningslinjer eller praksis gir klare holdepunkter for å bedømme statlige utbyggeres evne til å håndtere helheten i prosessen på en tilfredsstillende måte.

 Vektlegging av generelle forvaltningsprinsipper: Store statlige prosjekter skal gjennomføres innenfor regelverk og retningslinjer som gjelder for hele statlig sektor, som forvaltningslov, lov om offentlighet, etiske retningslinjer for statlig virksomhet, økonomiinstruks i staten, gode styringsprinsipper i statlig virksomhet med vekt på evaluering osv. Mange av disse føringene kan ha stor betydning for grunneiere, som f.eks. veiledningsprinsippet, rett til innsyn og plikt om offentlighet. Min observasjon er at denne «infrastrukturen» for god samhandling mellom grunneiere og statlige utbyggere får ufortjent lite oppmerksomhet sammenlignet med føringer og regler som dreier seg spesifikt om arealplanlegging og grunnerverv. Hvis ikke infrastrukturen med god veiledning og åpenhet er på plass, er det antagelig ikke så rart om selve ervervs-prosessen kan bli forvirrende og konfliktfylt.

 Løsninger i planarbeidet: Enkelte store prosjekter reguleres statlig, andre kommunalt. Ved statlig regulering kan det være forskjeller med hensyn til kommunal involvering, f.eks. bruk av forutgående kommunedelplaner. Det er også en, i hvert fall når Gardermoprosjektet ble gjennomført, noe uklar status og ramme for bruk og håndtering av miljøoppfølgingsplaner. Slike spørsmål mener jeg det er grunn til å regne med kan ha vesentlig betydning for grunneieres evne til å ivareta sine interesser. Jeg har ikke funnet indikasjoner på at grunneierhensyn har vesentlig betydning for avveiningene med hensyn til miljøoppfølgingsplaner. I arbeidet med mulighetsstudien for landbruket på Ørland (Pettersen, Stræte og Walland, 2015) ble jeg kjent med bruken av miljøoppfølgingsplan og vurderinger som lå bak valg av kommunal regjering. Særlig spørsmålet om oppfølging av miljøoppfølgingsplanen, kommunens rolle i den sammenhengen osv., virket uklar. Dette synes å være i tråd med slik situasjonen er beskrevet i forbindelse med Gardermoprosjektet.

 Praktisering av veiledningsplikt og bistandsansvar: Veiledningsplikten bygger på forval-tningslovens § 11. og gjelder generelt for statlig forvaltning. Den som berøres av statlige tiltak skal ha gode muligheter for å ivareta sine interesser. Plikt til å bistå og veilede grunneiere blir imidlertid i etiske retningslinjer først og fremst relatert til selve grunnervervet. Dermed oppstår risiko for at grunneiere kan bli «avspist» med knappe ressurser til å forberede seg for grunn-ervervsfasen gjennom aktiv medvirkning og deltagelse i både prosjektutforming og planarbeid. Videre kan evnen til å håndtere vesentlige tilpasninger og endringer etter en utbyggingsfase bli svekket. Ansvaret for å sette berørte parter i stand til å håndtere egne interesser gjelder også på individuelt plan uten å kunne avgrenses mot kollektiv representasjon for grunneiere. Det skal tas hensyn til at individuelle forutsetninger vil variere, men alle har rett på likeverdige vilkår, men det er neppe noen begrensning på grunneieres organiasjonsfrihet. Veiledningsplikten gjelder i prinsippet like fullt. Praktiseringen av plikten åpner for vanskelig skjønn. Det finnes, så langt jeg kan se, ingen klar praksis for å vurdere behov for veiledning f.eks. ut fra uklare oppfat-ninger og misforståelser blant grunneiere.

 Rom for utradisjonelle løsninger: Retningslinjer fra Statens vegvesen åpner et tilsynelatende ubegrenset rom for utradisjonelle løsninger for å ivareta grunneiere. Den eneste begrensningen jeg oppfatter, er at løsningene ligger under en maksimalgrense for kostnader. Denne grensen kan i boliginnløsningssaker være kostnaden ved anskaffelse av erstatningsbolig. Dette står i kontrast til en oppfatning av et rom for løsninger i forbindelse med boliginnløsing på landbruks-eiendommer på Ørland som er avgrenset til to hovedalternativer: enten innløsing av bolig med utilgjengeliggjøring gjennom rivning eller annen teknisk endring, eller støyisolering. Forskjellen mellom begrensning i form av én øvre kostnadsramme og kun to tilpasningsalternativer, er stor. Muligheten for utradisjonelle løsninger reiser også mange spørsmål som det ikke har vært mulig å drøfte på noen tilfredsstillende måte i dette notatet. Notatet skisserer tre spørsmål som det er naturlig å belyse nærmere: Hvilke begrensninger kan grunnerverver legge på alternative løsninger i en sak som gjelder konsekvens av støyforurensning, hvem kan velge løsning, og, hvilke konsekvenser vil økt tilfang av alternative løsninger kunne få for verdsettingen av økonomisk tap? Jeg har ikke funnet noe holdepunkt for å si hva som er dagens praksis. En mulig årsak kan være at de juridiske problemstillingene som er forbundet med utradisjonelle løsninger, i liten grad er avklart.

 Sikring av likebehandling: Prinsippet om likebehandling er grunnleggende både i forvaltningen generelt og de etiske retningslinjene for grunnerverv og boliginnløsning. Inntrykket er imidlertid at det ofte vil skje forskjellsbehandling av grunneiere. Dessverre er kartlegging av slike forskjeller i liten grad gjennomført. I forbindelse med Gardermoprosjektevalueringen blef.eks. utmålingen av tap for grunneiere holdt utenfor evalueringsmandatet. Denne tendensen til å neglisjere et problem de fleste vet eksisterer, kan skyldes stor tillit til enkle juridiske prinsipper om at en avtale er en avtale. Derfor gjenopptar man ikke avsluttede forhandlinger selv om de som holdt ut lengst kan ha oppnådd tydelige fordeler sammenlignet med de som forhandlet først. Ett akseptabelt grunnlag for å gjenoppta forhandlinger er at avtalene inne-holder en klausul om rett til reforhandling i lys av senere inngåtte avtaler. For å sikre likebe-handling, kan det være grunn for å påstå at grunnerverver eller utbygger har en etisk forpliktelse til å legge til rette for at tidlige inngåtte kontrakter har slike klausuler. Men det er neppe grunn til å påstå at slike klausuler er uttrykk for en gjengs praksis.

 Organisering av kommunikasjon med grunneiere: Informasjon og kommunikasjon er avgjørende for om berørte parter får mulighet til å ivareta sine interesser. Etiske retningslinjer sier mye om hvilke verdier og holdninger som bør prege informasjonen. Svakheten er at retningslinjene dreier seg om selve grunnervervet, ikke om behovet for kontinuitet og kommunikasjon gjennom hele prosjektet fra prosjektutvikling, via planfase, grunnerverv, utbygging og over i oppfølging. Utformingen av informasjonstjenester og kommunikasjons-plattformer må derfor i stor grad bygge på generelle prinsipper for forvaltning, veiledning og offentlighet, som er nevnt ovenfor. Mitt inntrykk er at behovet for sammenhengende kommunikasjon kan bli undervurdert og nedprioritert sammenlignet med andre, mer presserende behov f.eks. i en utbyggingsfase. Det finnes imidlertid tegn til at utbyggere tenker mer helhetlig om kommunikasjon, og mye tyder på at kontinuitet i gjennomføringen på Ørland i regi av Forsvarsbygg har forutsetninger for helhetlig kommunikasjonstenkning.
Notatet beskriver også andre områder enn de som er nevnt ovenfor. Beskrivelsen av rommet for skjønn og varierende praksis i dette notatet bygger på et begrenset informasjonsgrunnlag. Det kan være mange av de forholdene som blir påpekt som i dag har langt mer avklarte rammer for utvikling av praksis enn det jeg antyder både ved rett forståelse av gjeldende rett og ved praksis.